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吴松弟:二十世纪之初的中国城市革命及其性质

青年史学家 2018-12-24 21:53:58


摘要:在中国近代对外开放和先进生产力兴起的浪潮中,一批沿海沿江的口岸城市率先发展为工商业城市,并带动交通和工矿类型城市的兴起与传统城市的转型,原有的管理行政中心型的城市制度已不适应。清末推行地方自治,各地富有的工商业者逐渐掌 握所在城市的政治权力,并导致历史上从来没有出现过的专门管理城市的行政单位“市”的出现并推及全国。“市”的设置依据人口数量和税收性质,不取决于行政中心的地位,对城市的管理亦具有相当浓厚的资产阶级地方政权的性质。自清末开始到北伐战争胜利以后的数年,各地的城市自治运动?#23548;适?#31206;汉以来的第二次城市革命。但此次城市革命的性质不同于唐宋之际的第一次城市革命,具有资产阶级革命的性质。在城市革命的推动下,传统城市那种以行政中心为首、经济相对弱化的状态,朝着经济功能为主的方向发展;随着城市人口不断增多,现代交通逐渐取代旧式交通——历代作为城市标志的城墙因影响交通改善和城区扩大,大多被拆除;随着桥梁修建材料和?#38469;?#30340;根本性改进,双岸城市开始大量出现,双岸或多岸城市成为近代中国大部分城市空间结构的一大特征。

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关键词:20世?#32479;?资产阶级 城市革命

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城市是与农村异质的大型聚落,不仅是人口的集中居住区,也是物质文明、精神文明集中的区域。近代是中国城市得到较快发展的时期,中国历史上从来没有过的资本主义工商业城市在沿海沿江口岸地带成批出现,并促使传统的行政中心型城市通过发展工商业向近代城市转型。在经济、政治发生巨大变化的背景下,?#26377;?#20960;千年的传统城市向资本主义文明为指向的近代城市转变,并导致相当多的城市在行政体制、领导阶层、城市空间等方面都发生了影响深远的变迁。近代城市发展在中国走向现代化进程中所扮演的重要角色,深刻影响了中国社会。

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一、鸦片战争前的城市概貌

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古代的中国城市与?#20998;?#30340;城市有一些区别。按照马克斯·韦伯(M.K.E.Weber,1864—1920)的看法,西欧的城市是自治的,而中国城市却没有自治,它是军事要塞和?#23454;?#30340;行政机构的官邸所在地。他又认为,城市是封建领主和其他政治当权派,在那里花销他们城市之外的土地租息或者其他的、特别是受政治制约的收入的地方。他将北京称为“官员城市?#20445;?#32780;废除农奴制之前的莫斯科是“吃土地租息者的城市”。①

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中国古代的城市绝大多数?#38469;?#25919;治型的城市,它是因作为一定等级的行政中心而积聚一定数量的人口,从而形成区域内消费量最大的聚落即城市。宋代以后,商业日趋发达。按照梁庚尧的看法,当时的城市“是以行政中心兼具工商、文化、娱乐等方面的功能?#20445;?#22914;果细致考察南宋临安等城市人口的职业构成,不难看出,“南宋城市居民的行业与身份以政府人员和商人为重要?#20445;?#25163;工业工人的数量相对少一些。②

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南宋首都临安的街市图

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临安是南宋王朝的首都所在地,临安以外的城市人口的职业构成又如?#25991;兀?#25454;《津门保甲图说》,在清代中叶担?#25991;?#21271;水运枢纽的天津,城内共有户数32761户,除去未知职业的烟户(一般居民)9719户、土著746户、其他22户,别的人户均已知职业。其中,人户最多的是大小商人(盐商、铺户)11998户,其次是从事货物运输的人员(船户、负贩)6384户,官员、生员(绅衿)和为官府服劳役的人员(应役)2991户,佣作707户,乞丐89户,僧道105户。③显然,已知职业的人户,主要是商人和从事货物运输的人员,其次纔是绅衿和马官府服劳役的人员,似乎没有从?#29575;?#24037;业生产的人员。因数据的原因,不知烟户、土著户以及“其他”的具体职业,但他们总数10487户,只相当于经商、运输、绅衿与为官府服劳役人员合计21373户的49%。可见,天津的总户数中?#35789;?#21547;有从?#29575;?#24037;业的人户,人数也将大大小于其他职业的人数。

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据上可以推测,古代大多数城市尚缺乏较大规模的商品生产,城市自身所产货?#20998;?#33021;满足本地的部?#20013;?#35201;,对外地的货物输出不会很多。就经济职能而言,城市主要是消费中心,生产不占重要地位;甚?#26009;?#26449;货物的主要输出对象也并非城市,而是别的地方的农村,而输往远方也未必要经过城市。趟冈指出,除了苏州等一两个城市外,中国庞大的棉布市场的交易量,对于大城市几乎很少发生影响;他推断,每年销售的31500万匹棉布,大概只有15%卖给了城市居民,而85%是由江南地区直接卖到北方农村居民手中。这是乡村对乡村的交?#20303;?#21478;一方面,大布商愈?#20174;?#21521;农村靠拢,城市并非货源地,农村纔是真正的货源地。④

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就城乡关系而言,作为国民经济主要部门的农业的生产和分配过程都不依赖城市,但城市对乡村却具有依赖性。城市中不少人在农村拥有一定数量的田地。宋?#23435;劍骸?#22763;大大发迹垄亩,贵为公卿,谓父祖旧庐为不可居,而更新其宅者多矣。复以医药弗便,饮膳难得,自村疃而迁于邑,自邑迁于郡者亦多矣。”⑤清道光以前的人说:“江南烟户业田多,而聚居城郭者什之四五,聚居市镇者什之三?#27169;?#25955;处乡村者什之一二。”⑥显然,自宋代以来,就有一定数量的由士大夫、富户组成的富裕阶层自乡村移往城市和市镇,而江南地区清代乡村富裕阶层的大部分人已移居城镇。地主城居并非与农村割断联?#25285;?#20182;们在经济上主要依赖农村地租,城居致富后还要在农村购买土地,?#35789;?#32463;商和兴办手工业企业,原材料、商品的来源和销售对象都离不开农村。在一些地区,如清前期的江南,可以说城居地主控制了乡村的相当部分的土地。⑦

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秦汉时期,随着君主集权政权的建立和强化,首都成为全国皇权的中心,朝廷建立了通过不同等级的行政区划对全国实行有效统治的垂直统治体系。这些行政区划相对均衡地分布在全国,一般是全国下辖百余郡或府州,郡级单位再下辖千余县,各级行政中心大致位于行政区域的中心地或交通要冲上。住在首都的?#23454;?#36890;过郡、县这?#20013;?#25919;区划统治全国各地,而“首都—郡城—县城”则构成与其行政区划级别相匹配的全国城市体系。

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各级行政中心的官僚人数、驻兵数量、服务人员和他们的家属以及官属工匠的数量,除个别位置特别重要的地?#20132;?#23448;属工业特别发达的地方,大体上与行政体系相匹配,级别越高,人数越多。城市的规模也与其所在政区的级别相匹配,级别越高,城市规模一般也越大。章生道根据近代测绘地图,测量了19世纪90年代中国部分府城、县城的城内平均面积,认为“在11个省的每一个省中,抽测的府城平均面积显然?#35748;?#22478;平均面积要大?#20445;?#25104;一农?#27835;?#20102;清代1390座城市的周长,平均规模是,省城10973.6米,府级城市5195.7米,县级城市2850.7?#20303;"?#24403;然,城市规模并?#22681;?#20165;由行政等级所决定,也受到地形等其他方面的影响,因此仍有一些城市的规模超越其上级单位的治所城市。

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自先秦到唐代,中国的城市主要采用了封闭式的管理制度,作为城市之首的首都尤其如此。杨宽认为,整个都城的制度发展史可分为前后两个时期:前一阶段从先秦到唐代,郭内采用封闭式的居民“坊里”和集中贸易的“市”。“坊里”和“市”四周都筑有围墙,所有门户设小官管理,早晚定时开闭,夜间不准出入。等到了晚上坊门、市门关闭,大街上便不准通行,而一般居民的住宅只准造在“坊里?#20445;?#19981;许当街开门。唐宋之际,中国的都城制度发生重大改变,进入后一阶段即北宋到明清的开放式都城制度时期。⑨这种变化,主要表现在:第一,居民区与商业区融为一体,夜市兴旺发达;第二,兴建高楼和商店私自向街道伸展的“侵街”现象屡屡出现;第三,草市在诸多旧城外兴起,逐渐改变了旧城的外部形象,此后部分草市上升为镇,城市和镇的数量增加,并都有专门的城市户口即厢坊户。加藤繁首先指出的中国城市的这种重大变化现象,后被学者普遍接受,称为中国历史上的“城市革命”。⑩

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经济史家在关注城市内部变化的同时,也关注市镇的成长及其数量的增多。然而,尽管从宋代直到明清市镇达到了一定的数量,明清时期有的市镇超过所在的县城,但总体上说绝大多数的市镇人口规模仍然不如县城,更不?#30431;?#21439;城之上的州城水平了。因此,尽管宋以后出现城市变革和市镇成长的浪潮,但直到1840年鸦片战争来临,行政中心型城市占绝对地位的状况并没有得到根本的改变。而且,历代行政区划只有管理片状区域的省、府、州、县,而没有管理点状聚落的“市”。无论城市达到多大的规模,都在县的管理之下,连首?#23478;?#19981;例外。金元时期一度设立?#38469;?#21496;和司候司,用以管理城市人口。(11)然而,?#38469;濾尽?#21496;候司制度进入明代便被废除(12)。清代同明代一样,不设专门管理城市的行政区划。

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二、近代工商业城市的兴起与传统城市的转型

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在近代对外开放和先进生产力传入的浪潮中,一批沿海沿江的口岸城市率先发展为新兴的工商业城市;紧接着,拥有优良地理位置的冲要之地和蕴藏丰富的矿区也分别成长为一定规模的交通城市和工矿业城市。它们都带动了一大批传统城市通过发展工商业向近代城市转型。

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工商业尤其工业的发展是近代城市兴起和壮大的主要动力。它不仅促进城市经济的发展,也促使外来移民的涌入导致城市人口的加速成长。20世?#32479;酰?#19978;海海关注意到:“近几年来上海的特征有了相当大的变化。以前它几乎只是一个贸易场所,现在它成为一个大的制造中心。?#20445;?3)1865年,上海只有69万人;1910年,达129万人;1915年,超过200万人;1942年,已近400万人;1949年,达到546万人。(14)当上海成为南方工业城市的时候,天津也迅速发展为北方的工业城市。1914—1928年,是天津工业迅速腾飞的时期,成长为仅次于上海的全国第二大工业城市。(15)1906年,天津城市人口是42万人,1910年达到60万人,1925年为107万人,1936年达到125万人,超过北京成为仅次于上海的全国第二大城市。无锡在清代是常州府属县,受邻近的工商业大都市上海的影响,1895年近代企业开始形成,金融业得到发展,1936年已跻身中国重要工业都市之?#23567;?949年4?#25314;?#26080;锡建市,市区人口近49万。(16)

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如果说天津、上海、无锡这些城市,原来或是府城或是县城,多少有一点经济和人口基础的话,近代还有一批城市,如青岛、大连、石家庄,原来只是渔村或乡村,几乎谈不上有经济和人口的基础,完全是由于工商业或交通的发展而迅速兴起为城市。青岛原是胶州湾的小海口,1901—1905年间,先后建成大小两个港口和几个靠泊码头;1904年,胶济铁路通?#25285;?#36817;代工业也随之发展起来;1936年,工厂数和工人数均在北方居第一——城市人口在1902年约1万余,1910年达16万余,1930年代已达60多万,人口数量超过省会济南。(17)大连“本名青泥洼,为一荒寒之渔村?#20445;?8)。自1906年开做自由港后,1910年超?#25509;?#21475;,成为东北最大的货物进出口贸易中心(19),1920年成为东三省南部最大的工业都市。1903年,大连城市人口不到3万人;1915年,增长到近8万人;1930年,发展到29万人。(20)石家庄在1903年仍是一个只有三四十户人家的小村庄;1905年以后,随着京汉铁路和正太铁路的通?#25285;?#25104;为冀晋两省的交通咽喉,从此商贾云集、工业兴起;1936年,已是拥有6万余人的工商业城市;1939年设市;1940年,人口达到20万。(21)

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民国时期全国各地建立?#31246;?#20313;个“市?#20445;?#23427;们的绝大部分?#38469;?#22240;具备一定的人口规模,?#19994;?#26041;财政倚赖工商业税收而升格为市的。将这些“市”作为城市对待,自然比没有任何人口和税收的数据仅仅依据文献描述要科学得多。下面依据各省省城设“市”的情况,进一步探讨工商业对城市发展的影响。

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到1949年9月底止,中国省一级的行政区域,除?#23435;?#24247;、西藏和独立前的蒙古三个以牧业经济为主的地区之外,其他各省都设了市?#30343;?#22478;尤其如此,凡清末已担任省城的城市全部设为市,民国开始担任省城的城市也大部分设为市。然而,各省城设市的历程却各有千秋。

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1937年抗日战争爆发前设市并在以后长期维持下来的省城,计有广州、杭州、天津、昆明、济南、成都、长?#22330;?#27784;阳、齐齐哈尔、归绥(今呼和浩特)、武昌、吉林?#21462;?#36825;些省城城市,近代以来工商业经济都有了较大的发展,并在省内有着较高的地位。

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民国时期的广州?#24535;?/span>

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《中华最新形势图》说:广州是“南部第一大?#28023;?#25105;国五大贸易港之一也?#20445;?#26477;州“户口殷阗,商旅辐辏,特产饶富,工艺兴盛,为东南一大都会?#20445;?#22825;津“黄河全局及漠南各省之货物,靡不聚散于此,遂为华北商务之中心?#20445;?#26118;明“无论在政治、军事、商业、文化、交通上,皆为全省之中心,西南一大都会也?#20445;?#27982;南在胶济铁路开通和自开商埠后城市得到扩展,而“工商之盛大,与青岛相伯仲?#20445;?#25104;都“城内人烟稠密,?#20852;?#32321;昌,我国西部第一大都会也?#20445;?#38271;?#22330;?#25143;口殷?#20445;?#24037;商辐辏,繁富冠于全省?#20445;?#27784;阳?#30334;?#20026;关东政治军事之枢纽,东三省第一大都会也”。由于区域开发较晚,黑龙江省(当时?#27573;?#20027;要集中在嫩江流域)没有特别?#27604;?#30340;城镇经济,《中华最新形势图》对齐齐哈尔和其他城市的经济都无较高的评?#37048;?#28982;而,直到1949年为止,齐齐哈尔?#38469;?#40657;龙江省内唯一的市,足?#21592;?#26126;其地位在省内无出其右者。总之,上述省城民国时期在省内不仅保?#36136;?#20250;的政治中心地位,而且也成为省内的经济中心。

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归绥、武昌、吉林也是抗战以前设市的省城,但它们在省内的经济地位并不如上述省城那样高。

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绥远省经济最发达的城市不是归绥,而是包头。《中华最新形势图》说包头:“实扼西北水陆交通之枢纽。?#19981;?#27827;上流及乌、伊二盟输出之牲畜、皮毛、农产,及平津输入之绸布、杂货,咸萃集于此。毛织、面粉等工业,亦渐有发达之象。其?#27604;?#20043;程度,已驾于归绥而上之,俨然内蒙第一市场也。”

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在湖北省内,武昌、汉口和汉阳三镇既各具不同的城市功能,?#25351;?#27743;相望,“武昌为政治之都市,汉口为经济之都市,汉阳为工业之都市。鼎足?#31181;牛?#27668;息相通,实一而三,三而一也?#20445;?#27721;口和武昌有过多次的组合建市和分别建市的过程,作为政治都市的武昌经济上不如作为经济都市的汉口发达。

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吉林虽然长期担任吉?#36136;?#30340;省城,但长春自清末中东、?#19979;?#21513;长三条铁路在此交会,开埠以后经济发展速度超过吉林,“遂为关东中部一大都会。贸易?#27573;В?#20960;及三省全部,故商况之盛,省会不逮也”。(22)

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抗战以前安庆、福州、开封、西安等几个省城也都建过市,但以后又一度撤废,此后过若干年再重新建市。其中,安庆在1927年设市,但三年后便并入怀宁县,1949年又设过,不久再废,直到1950年再设置县级市。福州1933年建市,次年撤,1946年复置。开封于1927年成立市政筹?#22797;Γ?929年改组为市政府,但第二年便遭?#36152;罰?#27492;后,1936年1月复置,当年又废,直到1948年再置。西安于1928年置市,1930年废,1932年中央政府定西安为陪都,并将之改名西京,直属行政?#28023;?#20294;仅设筹备委员会,并未设立市政府,直到1943年纔正式设立西安市。这些省城之所以市设而复撤,主要是经济和城市人口增长?#19979;?#19981;符合中央政府建市的标准。

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抗日战争期间和抗战以后,南昌、贵阳、兰州、银川、西宁、张家口、迪化(今乌鲁木齐)、阳曲(今太原)、乌兰浩特、承德、桂林、通化、保定、镇江等省城,分别设市。

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《中华最新形势图》说:南昌“户口之殷?#20445;?#34903;市之?#34987;?#36152;易之兴盛,均冠于全省?#20445;?#36149;阳“为全省政治、军事、工商、交通之中心?#20445;?#20848;州?#30334;?#20026;西北一大都会?#20445;?#38134;川“为本省唯一之都会?#20445;?#35199;宁向为青海经济中心,“凡全省对外省之贸易,胥集中于此?#20445;?#24352;家口“贸易以牲畜、皮毛、茶叶、绸缎为大宗,繁盛冠于热察绥三省?#20445;?#36842;化“?#34987;?#23500;庶之状况,冠于全省,有‘小南京’之号焉?#20445;?#38451;曲“为全省交通之大中心……盖为全省政治、教育、经济之重心点也”。乌兰浩特位于今内蒙古东部,原名王爷庙,1947年5月1日,中国第一个少数民族自治政府内蒙古自治区人民政府在此成立,同年11月改名乌兰浩特市,1949年12月自治区人民政府西迁,1964年7月取消市建制。总之,南昌、贵阳等九个省城,在成为市之前,一般?#38469;?#21306;域内的行政中心,同时也是贸易或经济中心。

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承德、桂林、通化、保定、镇江等五个省城的设市情况不同于南昌等省城。

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在热河省内,最早建立的市不是承?#25314;?#32780;是赤峰,1945年8月赤峰设市,1947年废,1948年复设,在赤峰重新设市之年承德建马市。据此,当时赤峰的经济地位不在承德之下。

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桂林一向为广西省城,因偏在省域东北,对边疆鞭长莫及,1912年广西将省城移到南宁,1936年省城迁回桂林,1950年2月又迁回南宁。1940年桂林设市,1949年南宁设市。《中华最新形势图》说桂林:“商业昔颇繁盛,自省会南迁,日形凋敝,今?#29238;?#26087;?#37048;?#32780;以自古为西南名城,得中原风气最先,由来?#23435;?#31216;盛,虽在省会南迁时,终不失为全省之文化中心。?#24444;的?#23425;:“城市经近年努力经营,马路日辟,绿荫扶疏,颇有新都市之气象,商业已尚繁盛。已于清光绪三十三年自开为商?#28023;?#24038;、右二江流域之货物,胥集中于此,在本省中?#27604;?#20165;亚于苍梧(今梧州)而已。”据此,在民国时期的广西,南宁为政治中心,桂林为文化中心,而1897年开埠、1949年同时设市的梧州则为商业中心。

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通化于1942年设市,原是伪满洲国的通化省省城,抗战胜利后原属于通化省的吉林东南部和辽宁省东部成立安东省,通化是安东省的省城,但其经济实力似乎不如安东。1949年改设辽东省,以安东为省城,通化为省辖市之一。

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河北省城原在天津,1935年天津分设中央直辖市,河北省城移到保定。保定在河北省内的经济地位,一向不如被称为“我国有数之矿工业都市”的唐山(23),在石家庄兴起后又被其超过。1921年,保定县城有8万人,比同时期石家庄6000人多十余倍;但到1932年,石家庄增至约9万人,保定县城仅剩4.2万人(24)。此后经历了河北省会两次迁入、两次迁出的过程,1968年以后再也没有担任过省会。

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镇江原是中国南北物资转运中心之一,但到了晚清时期,因津浦、陇海铁路相继通车、运河不用于漕运,镇江经济地位日形衰落,在省内不如无锡、苏州、徐州等城市。尽管在国民政府定都南京以后江苏省会移到镇江,但镇江城市发展仍相当缓慢,1949年设市时不过是县级市。当时江苏省被分成苏北、苏南两大省级区域,苏南的首府在无锡而不在镇江,镇江成为镇江专区下辖的县级市,而无锡、苏州?#38469;?#22320;级市。

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在了解了各省会城市的设市状况后,如果再对照这些不同时期建立的市的行政等级和人口数量规模等级,我们会发现两者之间存在着某种联系。

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据表可见,民国时期各省的省城普遍设为市,但设市的早晚和过程?#20852;?#19981;同。凡是较早设市的省城,不仅大多位于工商业相对发达的沿海省份,而且也是近代经济发展较快、集省内行政中心和经济中心于一体的城市。凡是设市较晚的省城,大部?#27835;?#20110;近代生产力发展相对缓慢的西部和边疆地区;还有一部分设市较晚的省城,虽然位于经济相对发达的地区,但由于发展速度慢于其他城市,城市仅仅是行政中心而不是同时兼有经济中心,在市的设置上不得不经历?#26494;?#32780;复撤,然后再设的反复过程,因此影响?#26494;?#24066;的进度,有的最终还将行政中心的地位让给了新兴的经济中心城市。因此,省会市建立的早晚及其城市行政等级与人口等级的大致一致,既?#20174;?#20102;中国近代先进生产力从沿海向内陆推进过程中产生的地区经济差距,又?#20174;?#20102;省内各城市经济发展速度差异对行政区划制度的影响。

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近代新兴城市以工商业经济为基本功能,工商业的规模直接影响城市人口数量和城市规模。在此规律主导下,传统的行政中心城市也不得不朝着兼具政治和经济功能的方向转化,?#21592;?#20813;走向衰落。城市居民的行业与身份发生了较大的改变,从事工商业(包括服务业)的就业人口一般都占了城市就业人口的过半数(25),在某些工矿业城市工业人口又超过商业与服务业人口。

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这种工商业城市,并不仅仅消费从农村运来的物资,同时也将自己生产的各类工业产品运到农村。而且,农村需要购入或运销的物资往往也要通过工商业城市中转,城市的商人不仅组织物资流动,往往还掌握价格的制定。显然,近代城市不再是古代难以脱离本地乡村而存在的聚落,而是掌握农民经济命脉的超级大鳄。城市工商业的发展促使农民流入城市,大量增加的流动人口给城市带来空前未有的管理上的压力。在这种背景下,沿用两千年的将城市作为农村一部分加以管理的省、府、州、县制度面临着挑战,需要采取城乡分治的办法,创造出完全不同于管理农村的城市管理制度。

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三、城市革命的第一阶段:地方自治

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这里所说的“城市革命?#20445;?#26159;指自清末地方自治以来,各地富有的工商业者逐渐掌握所在城市的政治权力,导致“市”这种中国历史上从来没有出现过的专门管理城市的行政机构的出现并遍及全国。尽管各地的城市革命都有自己的特点,但较早开埠的通商口岸在其中起了开风气之先的作用却是毫无疑问的。要探讨这一点,需要对广泛分布在许多口岸的租界略作一些?#27835;觥?/p>

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列强在许多城市建立的租界,固然是西方列强侵入中国的产物,加剧了中国社会的半殖民地化进程,同时?#36136;?#36164;本主义世界在封建主义中国的一块“飞地?#20445;?#23458;观上具有扩散资本主义思想文化、促进中国社会新陈代谢的功能。尤其是西方人集中居住的租界引人瞩目的现代市政文明,因其先进、方便、清洁、有序等诸多优点,更引起市民强烈的好奇、兴趣、羡慕,从而产生强烈的效仿的冲动。

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民国时期的上海外滩远眺

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现代化的市政建设是租界的一大特色。在上海,西方人不习惯中国旧式生活环?#24120;?#22312;租界营造本国样式的建筑和和道路。他们?#30431;?#27877;砖?#26041;?#26500;的独院式高级住宅和花园洋房,代替中国土木结构的院落式低层建筑,用石材?#21776;?#25110;水泥?#34903;?#30340;马路代替晴天尘土、雨天污泥的中国旧式土路。城市垃圾处理系统,?#28009;?#30005;灯、电话、自来水、?#23454;?#36890;讯、公共交通这些中国从来没有的新?#36866;?#29289;,都普遍出现在租界。在进行现代市政建设的同时,又在租界实行西方式的管理措施,并使之制度化。租界迥然不同的城市面貌,与华界的?#23548;貳?#32942;脏、混乱、破败形成鲜明的对?#21462;#?6)

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上海租界从1854年开始,已实行华洋杂居。而且在租界和华界之间,人员可以自由流动,租界体现的西方物质文明和精神文明,可以毫无阻碍地扩散?#20132;?#30028;。通过租界展示的西方文明,租界与华界的巨大差距,极大地刺激着上海人,推动他们学习西方的步伐。以市政建设为例,1864年3?#25314;?#19978;海第一家?#28009;?#20844;?#23613;?#22823;英自来火房开张;1882年,电灯开始出现在租界。此外,租界的道?#32321;然?#30028;宽阔、整洁,市政管理更?#28982;?#30028;?#32454;瘛?#35762;究法制。华界居民对这些?#38469;?#20808;是诧异、不解,继而便是理解、仿效,试?#23478;?#31199;界为榜样,迈向现代化。1895年,上海士绅成立?#26494;?#28023;马路工程局,以建设市政、缩小华界与租界的差距为重点。与此同时,租界实行的议会制度、生活方式、伦理道德、价值观念,乃至审美情趣,也对华界形成示范效应。(27)

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不仅上海如此,其他设有租界的条约口岸城市无不存着租界和华界的巨大差距。例如汉口,有人回忆道:“当时汉口各租界街道房屋清洁整齐,治安秩序良好,并备设有巡捕房,轮派巡?#24230;?#22812;守望……反之,武汉的街道和里巷,人极复杂,漫无秩序,甚至当街便溺,当街晒?#25314;?#27627;无交通卫生的讲究,一到夜间,盗贼充斥。以此情况与租界相比,自是相形见绌。?#20445;?8)

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目睹租界与华界的巨大差距,本地人受到极大震?#22330;?#29983;活在上海的李平书,便是如此:“吾一言通商以后之上海而为之愧,为之悲。愧则愧乎同一土地,他人踵事增华,而吾则因陋?#22270;?#20063;;悲则悲夫同一人民,他人俯视一切,而吾则局促膝下也。要之通商以来,上海,上海,其名震人耳目者,租界也,非相形见丑耶??#20445;?9)周积明说:“思想上的震撼与落伍的时代?#22411;?#24448;是深刻?#27492;?#19982;新?#38750;?#30340;开端。中国近代革命思潮的形成,虽然并非因租界刺激而起,但香港和租界里的资本主义文明,确确实实对传统世界中的中国人起有一?#27835;?#21270;示范和思想诱发作用。?#20445;?0)地方自治和市的设立首先始于口岸城市,并以口岸城市的表现为最剧烈,显然与口岸的市民对中外差距认识最清楚,要求改变的愿望最强烈,而且具备改变的物质与思想基础,有着莫大的关系。以上所提到“吾一言通商以后之上海而为之愧,为之悲”的李平书,以后便是上海自治的领袖?#23435;鎩?/p>

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1900年,八国联军进攻北京,慈禧太后率光绪?#23454;?#20179;皇出逃。危急的?#26412;制?#20351;他们痛定?#32426;矗?#24605;考对策。1901年1月29日,慈禧太后以光绪?#23454;?#21517;义在西安发布上谕,宣布变法革新。此后各地实行的地方自治,便属革新的内容之一。地方自治为资本主义国家的一种地方管理制度,通过民主选举,实行地方自治,民众可以根据大多数人的意志和?#23548;是?#20917;自由处理本地事务,使地?#20132;?#24471;较快发展。

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在中国,对城市自治制度的介绍始于19世纪五六十年代,那些走出国门、目睹域外城市文明的驻外使臣和留学生已注意到国外独特的城市管理制度。积淀所至,“清季以来,谈国是者,咸以地方自治为立国之基础?#20445;?1)。

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在关于地方自治的大?#33268;?#20013;,无疑以梁启超影响最大。梁启超在其所著的《中国文化史》的社会组织篇中,认为中国历史不乏地方自治,但这种自治只是在乡村家族而不在城市,与西方比较,“?#20998;?#22269;家,积市而成,中国国家,积乡而成,故中国有乡自治而无市自治?#20445;弧芭分?#21508;国,多从利伯维尔展扩而成。及国土?#28982;鄭?#32780;市政常保?#21046;?#29420;立,故制度可纪者多。中国都市,向隶属于国家行政之下,其特征可载者希焉”。(32)“彼之所发达者,市制之自治;而我所发达者,族制之自治也?#20445;?#32780;中国都会“状态之浚乱?#20445;际?#20013;国人“皆能为族民不能为市民之明证也”。(33)他强调地方自治的重要性,强调要培养市民城市自治的意识。

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20世纪前后,资产阶级为争取参政、议政,获取一部分地方行政权,成立了许多地方自治团体。上海是中国近代工商业兴起较早、规模最大的城市,也是资产阶级力量最强的城市。因此,晚清民初上海自治运动表现的气概和力量?#23545;?#36229;出其他城市。

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清代沿袭历代的制度,管理都市的仍是传统的州县、坊厢和保甲制度。这?#20013;?#25919;管理制度,对建立在传统农业基础上的小县城尚有成效,但对于建立在工商业基础上且具有一定人口规模的近代城市则难以收到成效,不仅办事效率低,许多方面甚至无人管理。在上海、天津、汉口、广州等工商业发达较早的城市,由商人组成的民间组织不得不承担多方面的市政事务,从而为地方自治打下基础。

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清末以前,上海并无专门的市政机构,所有清道、路灯、筑造桥路、修建祠庙、举办?#27431;?#31561;事宜,悉由地方慈善团体辅元堂经办。1895年,商人成立南市马路工程局,负责修筑马路等事宜;1897年,南市外马?#26041;?#25104;后改名南市马路工程善后总局,上海始有常设市政机构之雏形。由于善后总局的组织既不完善,所完成的任务也无足述,“上海士绅之开通者多惕于外权?#29031;牛?#20027;权渐落,道路不治,沟渠积污,?#23478;?#21019;设总工程局,整顿地方,以立自治之基础”。1905年10?#25314;?#19978;海道袁树勋采纳上海县绅商提出的成立上海城厢内外总工程局的建议,同意“即将南市工程局撤除,所有马路、电灯以及城厢内外警察一切事宜,均归地方绅商公举董事承办”。不久,通过投?#20445;?#25512;举76人为董事,宣告成立总工程局。(34)在总工程局成立之后,上海商界?#36861;?#32452;织“地方自治研究会”、“地方公益研究会”等组织,探讨本地的地方自治问题。(35)

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1909年初,清廷颁发《城镇乡地方自治章程》,上海县城厢内外总工程局改名为上海县城厢内外自治公所,权限得到进一步扩充,商人组织成了地方上的强大力量。1936年撰成的《清季上海地方自治与基尔特》一文,对此评论道:“清季上海地方自治,既有众多的基尔特(同业互助组织——引者)参加,并有两个研?#23458;?#20307;,以商人为中坚分子,这样他们就造成了地方政治上的一?#36136;?#21147;。对内有商团的组织,系?#30475;?#30001;商人自?#20309;?#35013;起来保卫自己的行动;对外则对于外人租界扩张的企图,竭力?#20048;梗?#20063;奏相当成效。至于?#26753;?#38761;命之役,不血刃而使革命军得手,?#23548;?#19978;他们一种政治上的势力是发挥了相当作用的。?#20445;?6)1913年,又以自治公所的原班人马改名组成上海市政厅。经过十余年的努力,上海的地方自治,便由以前只拥有一部分地方行政权,受清朝地方官府监控的民间市政机构,发展成为正式的资产阶级地方行政机关。

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天津也是清未尝试地方自治较早的城市。1906年,袁世凯委?#21830;?#27941;知府凌福彭等筹设天津自治总局,作为直隶城乡最高的自治领导机关;8?#25314;?#22825;津自治总局成立,各州县选派“举、贡、生员或中学堂以上毕业者,?#19994;?#27575;实、勤于公益之绅商?#20445;?#20998;批进入总?#25351;?#35774;的自治研究所,学习地方自治制度和管理国家必备的知识。为了让民众加深对地方自治的认识,袁世凯?#27835;?#27966;学习过法政又深谙土风的多位本地人士,分赴天津府属城乡进行宣传,并分发有关地方自治的基础知识。经过一年多的准?#31119;?907年6?#25314;?#22825;津开?#21450;?#29031;选举规章选举,在2572名候选人中选出30名议事会议员;8月18日,天津议事会及议长、副议长等被隆重选出。这个议事会是中国第一次“普选制”试运行。这个样板被层层复制,1911年天津的州县大体都成立议事会。(37)

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地方自治运动本由各地自发举办,1909年年初转入在清政府的督导下全面推行阶段。据不完全统计,到?#26753;?#38761;命爆发前,全国已成立的城市自治公所超过850个,镇自治公所超过530个,乡自治公所在1970个以上。(38)

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这些城市建立的自治机构,大多采用?#23435;?#26041;议行分立的组织体制。议决机关为议事会,执行机关为董事会,两者互相监督,是大众参与政治的重要?#26041;凇?#27665;主选举、议行分立等民主化因素在这些城市最先出现,推进了城市的政治近代化。在地方官员的监督下,日益城市化了的绅商们关注城市的发展,积极参与城市公共事务,成为城市自治的主体力量,使得自治运动开展得有声有色。(39)个别大城市自治机构的行政权限,例如上海,已经包括财政、工务、警务、学务、卫生、司法?#21462;#?0)而1909年成立的汉口各区基层自治机关,已具有对地区性公益事务进行管理的权限,俨然是城市基层政权。(41)

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在各地的城市自治中,商会发挥了重要的领导作用。1904年初,清政府颁行《商会简明章程》,?#22303;?#21508;省设立商会:“凡属商务繁富之区,不论系会垣、系城?#28023;松?#31435;商务总会,而于商务稍次之地,设立分会。?#20445;?2)到1905年,全国共创设商务总会和分会约70个,而次年一年之内所设立的商会就达108个。与此同时,外洋各埠的华侨商人也?#36861;?#35774;立中华商务总会。(43)1911年,四川、江苏都成立全省性的商会联合会;次年11?#25314;?#21508;省又联合成立全国性的中华全国商会联合会。

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当时,除?#26494;?#25968;地区以外,各地为数众多的晚清?#29575;?#31038;团,“它们大多以商会为中心和基线,构成一个关?#21040;?#23494;的社团群落。在这个群落中,商会扮演着某种领袖团体的角色,或者?#24471;?#20026;其难地代行了部分资产阶级政党的职能”。通过功能的联结,以商会为中心的?#29575;?#31038;团网络已拥有不完全的市政建设权、商事?#38376;?#26435;、地方治安权以及工商、文教、卫生和其他公益事业权,并随着地方自治运动的深入,进一步集中、加强了控制市政建设和管理的权利。一种潜在的地方性“自治政府”正在悄无声息地形成,“它不仅填补了封建官府所留下的权力空间,并?#19968;?#22312;不懈地开拓更大的发展空间。而这正是晚清民间社会自组织运动的根本趋势和实质,也是资产阶级区域性阶级整合的基本目标和方向”。(44)

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由于?#26753;?#38761;命是革命派、立宪派和旧官僚共同参与的推翻清朝的行动,因此,民国初年形成各派共同参政的?#32622;妗!?#23601;地方政府的成员组成而言,有不少社会上层人士直接进入政府机构担任职务。由于各省在起义和光复中,都有革命派、立宪派、旧官僚,以及社会各界人士参与其事,因此在成立新政府时也就不可能仅仅限于某一派人士,往往是革命派掌握军事权,立宪派掌握财政、实业等民政权。”在上海军政府中,立宪派和工商界领袖?#23435;錚?#22914;李平书、沈?#26174;啤?#26417;葆三等,多人担任了民政、财政、交通、工商、市政各部厅的部长、次长、市长、?#23435;实?#32844;务。其他各省的政府成员构成,也都不同程度上存在着类似的状态。(45)

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民国初期,袁世凯为复辟帝制,重申地方自治的宗?#38469;恰?#36741;佐官治,振兴公益?#20445;?#20915;非脱离官制而独立;他还诋毁各自治团体“良莠不齐,平时把持财政,抵抗税捐,干预词?#24076;?#22952;碍行政?#20445;?#24182;于1914年3月“着各省民政长通令各属,将各地方现设之各级自治会立予停办”。(46)然而,之后的地方自治运动是否真的遭到扼?#20445;?#20173;有?#33268;?#30340;必要。根据《清季上海地方自治与基尔特》,自入民国直?#38454;?#20889;该文的1936年6月8日,上海商人在地方政治上的力量并无任何减弱的迹象。民国初期,上海商人与地方政治势力几乎打成一片,很多商人在沪军?#32423;?#24220;等高级行政机关任官和任职,或者高官与商人保?#33267;己?#30340;关系。到了1913年?#23736;?#27425;革命”以后,“对于官厅当局,上海商界也站在领导者的地位,热?#19994;?#20105;取治权,如地方自治?#25351;次?#39064;,闸北市政问题,淞沪特别市组织问题等等,俱为彰明昭著的表现?#20445;弧岸?#36825;种表现的力量,直到现在(1936年)还是有增无已”。(47)可见,不消说1914年3月以后上海的地方自治运动并未遭到扼?#20445;?#29978;至对1927年国民政府统一南北之后上海的城市自治问题仍须细致探讨。

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民国学者顾敦鍒在《中国市制概?#37048;?#20013;?#27835;?#20102;“向来重乡治而忽市政”的传统在清末被大大改变的原因,认为是受到西洋三种影响所致:一是“交通频?#20445;?#21830;业逐渐发达?#20445;?#20108;是“机器的输入,工厂并设?#20445;?#36825;两种原因导致中国的城市化启动);三是“德谟克拉西的影响?#20445;?#36825;也是最大的原因。他解释说?#21644;?#28165;新政运动,“与市政有极大的关系。原来所谓西洋政治,就是立宪政治;立宪政治,就是民主政治,民主政治的初步,就是地方自治;而市政的推行,就是地方自治的一部分的工作”。(48)显然,20世?#32479;?#30340;有识之士在探索救亡?#21363;?#26041;略时,?#19994;?#20102;地方自治特别是城市自治这一西方民主政体的根基,从而自觉地将民主政治与作为地方自治重要构成部分的市政推行紧密相联,将实现民主政治的愿望寄托在争取城市自治之上。(49)

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四、城市革命的第二阶段:“市”的推行

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1908年12月27日,清政府颁布《城镇乡地方自治章程》,第一次以国家法律的形式将城镇区域和乡村区域区别开来,确认双方?#38469;?#21439;下的基层行政建置。民国初年继?#22411;?#28165;的制度,如江苏临时省议会通过的《江苏暂行市乡制》,重申市、乡分治的原则,并对各自的功能、下设机构名称和人员组成做了明确的规定。几年以后,其他省的一些大城市也设立各?#20013;?#24335;的市政管理机构,并有着自己的管辖区域。尽管如此,这些市遗不能视为一级行政区划单位,只能算是“市”的雏形;而且,在1914年袁世凯停办地方自治以后,江苏等省的市制也停止施行。(50)

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中国内地第一个具有行政区划单位意义的“市”形成于广州。1917年,孙中山因受袁世凯排挤而来到广州,在地方军阀的支持下组织中华民国军政府。军政府任命陈?#27982;?#20026;广东省长,陈?#27982;?#20225;?#38469;构?#24030;成为不受旧行政区划管辖的城市,委托从美国学成回国的孙中山的儿子孙科起草有关条例。1921年,孙科草拟《广州市暂行条例》,?#36866;?#38271;核准后于同年2月15?#23637;际?#34892;。广东省遂将广州两年前所设的市政公所改组为广州市政厅,以孙科为广州市长。《广州市暂行条例》的第三条规定:“广州市为地方行政区域,直接隶属于省政府,不入县行政?#27573;А!保?1)广州市成为一个与县平级的独立的行政区域,广州市政厅成为独立的一级行政权力机关,而在中国历史上以前?#24418;?#19968;个城市能够如此。因此,这条规定?#23548;市?#21578;中国第一个城市型政区的诞生。(52)



1927年的武汉?#24535;?/span>

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市政厅由市长和财政、公安、教育、卫生、工务、公用事业等6个局的局长共7人所组成,行使市政管理的职能,并设立30人组成的市参事会。依《条例》的规定,市参事会是“代表市民辅助市行政之代议机关”。其职能主要有三项:一是议决市民的请愿?#31119;?#21672;送市行政委员会办理;二是议决市行政委员会送交的案件;三是审查市行政各?#32844;?#20107;成绩。市行政委员会对于市参事会的议决有异议时,得提交复议,如参事会仍执前议,市行政委员会应即执行。市参事员30人,10人由省长指定,10人由市民直选产生,另有10人由商会、教育、医药、工程、律师等不同的协会和团体选出。参事员任期一年,连选可连任。此外,又设立审计处,处长由省长委任,任期一年,但得连任,地位和市长平行。(53)

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显然,广州市的政府结构不同于中国历史上的任何地方行政机构,而与清末民初地方自治时清政府颁布的《城镇乡地方自治章程》、江苏临时省议会通过的《江苏暂行市乡制》规定的行政机构,有较多的相似处。由此可见,尽管1914年袁世凯停办地方自治,但各地的地方自治仍然在继续运行且在有些地方达到了新的高度。

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1921年,以广州为中心的南方政府还不是全国性政府,不过北京的北洋政府却已注意到了广州市的变化。7月3日,北洋政府公布《市自治制》,?#25351;?#20102;市的行政建制;9月9日,再公布《市自治制施行细则》。(54)然而在当时的条件下,这一法规影响有限,而在全国?#27573;?#20869;正式设市的城市寥?#20219;藜福?#26356;多的是在大城市设立督办商埠公署,在中等城市设立市政筹?#22797;Γ?#20197;此作为管理城市市政的过渡性机构。

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在1920年已展开并?#20013;?#21040;1925年的十余个省的联省自治运动中,南方各省颁布的省宪均有关于市制的规定。这些都直接刺激和诱发了人们压抑已久的地方自治热情,城市自治运动又开始重新活?#23613;?922年,北洋政府将北京改称京都,定为特别市,在自治机关没有成立前先设立筹?#22797;Γ?#30001;官府督办。北京市民为反对官府督办市政,拒交警捐,要求提前设立市自治会,由市民自办市政。(55)1925年5月30日,临时执政又公布《淞沪市自治制》。时人有言:“故年来地方自治之声浪洋溢于耳,各大通商口岸之居民复因种?#20013;?#35201;与刺激,感觉创办市政之必要,于是乎市制度?#24605;?#20026;一般人所注目。?#20445;?6)此后,随着北伐军的节节胜利,“市”开始在一些重要城市建立。

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1926年10?#25314;?#21271;伐军占领汉口、汉阳和武昌,不久分别成立汉口市政委员会(兼辖汉阳县城)和武昌市政厅。1927年1?#25314;?#22269;民政府从广州迁到武?#28023;?#27494;汉成为临时首都;4?#25314;?#32463;国民党中央政治委员会决议,汉口、汉阳和武昌三镇合一,成立武汉市政府,后改为武汉特别市。(57)同年4?#25314;?#22269;民政府定都南京;5?#25314;?#35774;南京特别市,直隶国民政府。此后,上海、杭州、宁波、重庆等地相继设市。

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1927年5月7日,国民党中央政治会议通过并公布《上海特别市暂行条例》。条例规定:“本市为中华民国特别行政区域,定名为上海特别市?#20445;弧?#19978;海特别市直隶中央政府,不入省县行政?#27573;А薄#?8)上海成为中国第一个直辖(特别)市。6?#25314;?#35774;立南京特别市。上海、南京这些直属于中央而与省平行的特别市,与先前设立的广州市等省辖市一起,组成了中国第一批城市型政区。

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1928年7月3日,国民政府颁布《特别市组织法》和《普通市组织法》,规定市分特别市和普通市两种,特别市直属国民政府,普通市隶于省政府。凡首都和人口百万以上的都市,以及其他有特殊情形的都市,经过中央政府的批?#36857;?#21487;以设为特别市。关于普通市,法规规定:凡人口满20万以上之都市,得?#28010;?#23646;省政府之?#26159;?#26280;国民政府之特许建市。

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1930年5?#25314;?#22269;民政府又颁布《市组织法》,废除原先的特别市与普通市,将市分为直隶于行政院的?#21512;?#24066;与直属于省政府的省辖市两种。?#21512;?#24066;设立的标?#36857;?#20381;照该法规定,凡首都或人口在百万以上者,以及政治上、经济上有特别情形者,得直隶行政?#28023;?#35774;为?#21512;?#24066;;但以上各项均以非省政府所在地为限,如为省政府所在地者,该市应隶属于省政府。到1933年5?#25314;?#22269;民政府取消了省会不设?#21512;?#24066;的规定。

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关于省辖市,《市组织法》规定,凡人民聚居地方有下列情形之一者设为省辖市?#28023;?)人口在30万以上;(2)人口在20万以上,所收营业税牌照费土地税每年合计?#20960;?#22320;总收入一半以上。由于设市标准比以前大为提高,因此,在以后的相当长时间中,有的城市只能以市政筹?#22797;?#21450;市政委员会等形式进行过渡。(59)直到1947年7?#25314;?#20877;次修正的《市组织法》始降低准予设市的城市人口标准。

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从有关市设置的资料来看,在相当长的时间中,人口和税收?#38469;?#22269;民政府批准各地设市的主要标准。1933年,长?#25104;?#24066;获得行政院批?#36857;?#29702;由是城市人口已逾30万,且市政筹备已?#22411;?#32490;;(60)1927年,广西设立梧州市,但因人口不满10万,一直没有得到行政院的批?#36857;?#24182;于1932年被广西?#36152;貳#?1)然而,如果城市地位特别重要,行政院?#19981;?#38477;低人口和税收的标?#32423;?#20104;以设市。1935年,江苏省政府决定析灌云县墟?#36947;?#31377;一带设置连云市。内政部认为,连云人口约有10万左右,税收也不多,?#24418;?#36798;到设市程度,但它是滨海重镇,港埠市政的规划设施刻不容缓。行政院复交内政、军政、财政三部及江苏省政府再行审查,最后准予设市。(62)1929年,广东省政府要求设立汕头市,上级部门认为,虽然城市人口只有14万,与《市组织法》不相符,但从交通、贸易及税收而有设市的必要。这项要求获得国民政府批准。(63)

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中国在民国时期直到抗战胜利以前,曾存在伪满洲国、汪伪政权、伪蒙疆联合自治政府等外国?#33268;?#32773;扶持建立的傀儡政权,台湾亦在日本的占领下,这些政权在各自?#27573;?#20869;都设立过市。尽管情况?#20852;?#19981;同,但人口和税收无疑也是主要的标准。例如,1941年,伪满洲国17个主要市的城市人口,奉天(后改为沈阳)、哈尔滨、新京(后改为长?#28023;?#22343;在50万以上;安东、抚?#22330;?#21513;林市、鞍山均在20万—30万左右,牡丹江、营口、阜新、锦州、齐齐哈尔、佳木斯、辽阳均在10万—20万左右,只有本溪湖(后改名本溪)、四平和铁岭在5万—10万左右。(64)虽然少数城市人口的数量低于同时的关内,毕竟看得出,一定的城市人口仍是伪满洲国设?#20852;?#22362;持的标准。可以说,在中国的各个区域,大致上只有那些人口数量达到一定的规模,并且具备一定经济实力和税收额度的地方,纔有可能被批准设市。

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南京国民政府建立的市政体制采取的是独任制,即市长一人由国民政府或省任命,管理行政,监督所属机关,其下设处、局、科分管具体事务。按照《市组织法》,市应设立?#25105;?#20250;,为代议机构,由公民选?#20456;我?#21592;组成,三年一任,每年改选三分之一。《市组织法》颁布后在全国?#27573;?#20869;推广,对中国的市制的形成起了重要的推动作用。市政府正式成为国民政府在城市中的政权机关,从而一举改变过去大中城市城乡合治的状况,有利于加强城市管理,促进市政建设和社会、经济的发展。

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自晚清开始直到北伐战争胜利以后的数年,以通过民主选举实行地方自治,在城市中建立市政府为主要目的的城市自治运动,无疑是中国近代历史上的重要事件。从历史的角度看,近代的城市革命,是自唐宋城市革命以后所发生的又一次城市革命。以往学术界将这一场?#20013;?#19977;十余年的自治运动人为地缩短为晚清自治的有限几年,且将这场自治运动视为“具文”和“遮羞布?#20445;?#21516;时,又忽视北伐战争以后席卷全国的设市潮流及其意义。经过这样的拆零处理,在贬低自治运动的意义的同时,自然也忽视了这一场城市革命的意义和性质。

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五、第二次城市革命的意义及其影响

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发生在清末民初这三十余年中的第二次城市革命,使得中国城市发生了巨大变化。

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第一,出现专门管理城市的行政区域“市?#20445;?#22478;市开始与农村?#36136;?#19981;同的行政机构管理,以前的城乡合治变为城乡分治。

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传统社会之所以没有设立城市管理机构,最根本的原因是统治建立在自给自足的小农经?#27809;?#30784;上,统治者主要根据农村社会需要制定相应的政策和措施,而城市集中体现的是政治、军事和文化功能,代表城市自身发展的经济功能当时情况下难以?#20013;?#21457;展,也不可能形成可以制约国家权力的社会精英,在社会结构、价值理念和伦理习俗等方面城乡差别并不明显。(65)而近代出现城乡分治,是城市的工商业和人口数量都得到较大发展,沿用两千年的将城市作为农村一部分加以管理的省、府、州、县制度面临着挑战,需要采取城乡分治的办法,建立不同于农村的管理机构的产物。经此变革,在中国出现最早、?#20013;?#26102;间最长的最下一级行政区划单位“县?#20445;?#27492;后变成基本管理农村及其聚落的行政区划单位。

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第二,中央政府批准设市,一般要求该市必须有相当高的人口数量,而?#30691;?#19994;税、牌照费、土地税必须?#20960;?#24066;每年财政总收入的一半以上。这一点表明,工商业者已成为城市人口的主体部分,工商业是城市的主要功能,城市由商品少出多进的地方变成工商业中心。随着“市”的普遍建立,人们逐渐将“市”等同于城市,而将人口较多但未设市的聚落称之为镇,从而又将市与农村、设市的城市与未设市的城市、市与市镇区别开来。

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第三,中央政府批准建立市的标?#36857;?#20027;要不是依据它的行政中心的级别而是依据人口和税收的标?#36857;?#22522;本不考虑它是地方垂直行政体系的哪一级的行政中心,甚至是不是行政中心。这一点,标志着中国的城市开始从数千年的行政中心型,转向了经济中心型,不再像以往那样主要依据行政等级的高低来决定城市的重要性。

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第?#27169;?#24418;成市长、市政厅、市参事会(议会)、市董事会、市行政委员会、审计处等城市行政管理机构,市议会的大部分成员理论上要通过选举产生,并对市政厅具备一定的监督、检查的职能。这?#20013;?#25919;机构、立法机构和民主选举方式在中国历史上可说是闻所未闻,是?#30475;?#30340;资本主义政治文明的舶来品。资本主义议会政治的民主形式已正式进入中国的城市。尽管各地的某些做法徒具其表,或者停留在较浅的层次,但资本主义议会政治的民主形式毕竟从?#26494;?#20837;人心。

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自秦始皇统一以来,中国建立了高度发育的君主专制,在政治上不消说乡村农民享受不到民主,城市居民同样难以想象三权分立、投票选举、议行分立等来自欧美的政治民主。尽管清末民初的地方自治运动的宗?#38469;?#35201;协调官府和民间的关?#25285;?#20197;民治辅助官治,在专制权力面前始终处于受控状态和弱势地位,无法成为拥有独立行政权的一级政权实体;但政治民主进入中国的城市,毕竟是开天辟地以来从来没有过的大事,不仅预示着中国社会的发展方向,也清楚地表明近代的城市已根本不同于古代的城市。因此,这场城市革命,其性质不但不同于唐宋之际的城市革命,也不同于其他任何时期的城市变革,是一场资产阶级城市革命。

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在发生上述城市革命的同时,传统城市主要功能以行政中心为首、经济相对弱化的状态,已朝着经济功能为主的方向发展。与此同时,城市功能得到改变,城市人口有了较多的增加,加之现代交通逐渐取代旧式交通、科学?#38469;?#26085;渐发达等因素,城市内部的空间格局也发生了重大变化。例如,数千年作为重要的防御工事的城市的城墙,因影响了城市交通的改善和城市建成区的扩大,民国以后在渐及全国的拆城运动中大多被拆除。(66)如果说宋代的城市革命,拆除的是城市内各居民区“坊”的坊墙的话,那么,清末民初的城市革命则将历代作为城市标志的城墙也拆除了。又如,中国古代的城市一般都位于较大河流的一侧,并没有在河流沿岸形成对称的市区,沿江、沿河分布成为传统的中国城市的一大特点。开埠后,随着城市经济的不断发展和人口的增多,尤其是桥梁修建材料和?#38469;?#30340;根本性改进,双岸城市开始大量出现,双岸或多岸城市成为近代中国大部分城市空间结构的一大特征。(67)近代城市空间所发生的多方面的变化,城市革命是重要的推动力之一。

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作者简介:吴松弟(1954- ),男,浙江省泰顺县人,历史学博士,复旦大学中国历史地理研究所所长、教授、博士生导师,教育部?#23435;?#31038;科重点研究基地——复旦大学历史地理中心主任,主要从事中国人口史、中国移民史、中国历史经济地理研究,代表性著作有《北方移民与南宋社会变迁》、《中国移民史》第三卷(隋唐五代时期)和第四卷(辽宋金元时期)、《移民与中国》?#21462;?/p>

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