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中国在全球经济治理规则体系变革中的角色、理念与路径

区域与全球发展 2018-12-22 20:48:24

本文发表于《区域与全球发展》创刊号,为封面文章之一。

作者简介: 张辉,武汉大学国际法研究所教授、博士生?#38469;Γ?#22269;家领土主权与海洋权益协同创新中心研究员,研究方向为国际经济法。

内容提要:进入新世纪以来,全球经济治理规则的发展呈现新态势,治理规则体系的变革成为大趋势。中国应以?#20013;?#35268;则体系的参与者和变革者的双重角色,推动建立更加公平合理的国际经济秩序,匡正规则体系内在缺陷。对此,人类命运共同体理念应成为指引性理念,促进全球经济发展中各国的平等、开放、合作和共享。中国可以在其中发挥更为重要的作用,从全球性多边机制、区域和诸边机制、双边机制、单边机制以及非政府层面机制等多重路径入手,推动全球经济治理规则体系变革,促进国际社会共同发展,并实现中国自身的国家利益。

关 键 词:全球治理;国际经济规则;人类命运共同体;变革;多边机制

20 世纪 80 年代以来,全球化特别是经济全球化成为时代的特征。国家之间的经济联系日益密切,?#35789;?#26159;在不同社会经济制度的国家之间,相互?#26469;?#24230;也大大提高,形成了一荣俱荣一损俱损的局面。这种情况也使得经济领域的问题益发成为全球的公?#21442;?#39064;,必须由国际社会共同参与协调处理。而目前的全球经济治理规则体系仍主要形成于二战后至 80 年代,其中在贸易领域以世界贸易组织(WTO) 规则为核心,辅之以各类自由贸易协定?#36745;?#25237;资领域则以超过3000 个双边投资协定和自由贸易协定中的投资章为核心,加上少数的区域或多边协定?#36745;?#36135;币金融领域则包括国际货?#19968;?#37329;、世界银行集团、区域开发金融组织所形成的规则,以及各类金融软法和金融中心所在地国家的国内法。基于对这一规则体系所建立起来的国际经济秩序的不满,发展中国家曾进行过争取国际经济新秩序的斗争,但未获成功。进入新世纪之后,世界政治经济格局发生了显著的变动。“国际力量?#21592;?#21457;生深刻变化,新兴市场国家和一大批发展中国家快速发展,国际影响力不?#26174;?#24378;,是近代以来国际力量?#21592;?#20013;最具革命性的变化。”“国际社会普遍认为,全球治理体制变革正处在历史转折点上。”在此历?#26041;?#27573;,中国应当在全球经济治理规则体系变革中发挥更重要作用,推动这一变革进程,使之既符合我国的利益,也符合国际社会的现实需要。

中国推动全球经济治理规则体系变革的现实意义

(一)推动建立更加公平合理的国际经济秩序


二战之后,经过非殖民化运动,发展中国家纷纷获得了政治上的独立,并试?#32426;?#36807;国有化和征收取得经济上的独立自主,同时在国际舞台展开改变既有国际经济治理规则,争取建立国际经济新秩序的斗争。但发展中国家在国际政治经济关系中实力不足,国家经济发展政策失误和治理能力的缺陷导致其在 80 年代普遍陷入债务危机,再加上冷战结束后世界格局的变化,使得国际经济新秩序并未建立起来,旧的规则体系和秩序仍得到维持和发展。在贸易领域,发达国家通过将服务贸易、知识产权保护、投资等问题纳入乌拉圭回合谈判,使 WTO 的管辖?#27573;?#25193;大,从而抵消发展中国家在劳动力密集型的货物贸易领域的优势,强化对资本和知识密集型产业的保护。 WTO 虽然注意到贸易和发展问题,并给发展中国家以一定的优惠待遇,但这种优惠过渡期有限,优惠程度也不足以满足发展中国家的经济发展需要。在投资领域,发达国家通过各类投资双边和多边协定限制东道国为本国经济发展采取特定措施的外资规制权,限制了东道国的国家主权;将投资者—东道国仲裁的争端解决规则引入投资争议解决,发展中国家东道国在投资仲裁?#26032;?#23649;败诉,付出沉重代价,阿根廷是其中的最典型例证。在货币金融领域,国际货?#19968;?#37329;和世界银行等国际金融组织的决策规则建立在成员国出资份额的基础上,发达国家与发展中国家之间在国际金融组织中地位不平等,在国际货币体系中收益与风险不平衡。 总体而言,在经济全球化的时代,“发达国家和发展中国家之间的垂直分工格局并?#25381;?#25913;变,发展中国家依然存在于国际产业附加值微笑曲线的下端。” 虽然现在发展中国家已经较少提及建立国际经济新秩序,但始终主张建立更加“公平合理”的国际经济秩序。例如, 2000 年《联合国千年宣言》指出,发展取决于国内和国际善治,也取决于金融、货币和贸易体制的透明度,呼吁“建立一个开放的、公平的、规则为基础的、可预测的和非歧视的多边贸易和金融体制”。?


(二)匡正全球经济治理规则体系的内在缺陷


全球治理的必要性主要体现在,在一个相互?#26469;?#26085;益深化的世界,任何问题都可能是全球问题,国际社会面临许多传统治理方式不能解决的共同问题,而主体多元、手段多元、协商协调处理等新的治理方式成为趋势。 1997 年亚洲金融危机和 2008 年世界金融危机以及?#20998;?#20027;权债务危机,?#20174;?#20986;全球性经济金融风险监测、预防、处置的合作机制不健全,各国宏观经济调控政策配合不当,以及现有国际经济制度安排的滞后等一系列的问题,暴露了全球经济治理的?#34892;?#20379;给不足。这种全球经济治理“失灵”的现象?#24471;?#29616;有的全球经济治理规则体系存在内在缺陷。“‘规则滞后’是治理失灵的基本原因。”“全球性治理理念、原则和方式不能适应全球化的迅速发展和全球性问题的大量涌现,规则的供给在质?#21487;?#21644;数?#21487;下?#21518;于实际的需求。” 二战后出现的布雷顿森林体系是全球经济治理的主要?#25945;?#21644;起始,其制度基础?#26377;?#33267;今。这一治理规则体系基本上?#20174;?#20102;美国为首的发达国家的意志和利益,并不具有全球代表性。全球经济治理?#23545;?#33853;后于全球化进程,相关国际经济制度变得低效和边缘化,已不能适应全球经济力量的转变。?#20013;?#20840;球经济治理安排已不能充分?#20174;?#26032;兴市场经济日益重要的新现实。 f虽然亚洲金融危机后启动了二十国集团(G20) 协商机制,并在 2008 年金融危机后发展成为领导人峰会机制,但原有的治理规则体系?#24418;?#24471;到系统的更新和变革。


(三)应对国际经济治理规则发展的新动向


虽然国际经济治理规则的理念和制度基础在布雷顿森林体系以来一脉相承,?#25381;?#26681;本变化,但在具体规则表?#20013;问?#19978;仍在随着经济发展的需要而不断变化。二战后,国际经济治理规则在不同领域均有较大的发展,如 1980 年代乌拉圭回合多边贸易谈判建立的 WTO 及其整套法律制度,再如?#24179;?#38750;货?#19968;?#29305;别提款权成为国际货?#19968;?#37329;的储备资产,国际货币体系进入牙买加制度时代。

进入新世纪以来,国际经济治理规则?#24615;?#27425;发生重大转变的趋势。在贸易领域,多边贸易体制遭遇发展瓶?#20445;?WTO 多哈回合谈?#24418;?#26524;而终,双边和区域自由贸易协定大行其道,并逐渐向 WTO 体系外的大型自由贸易协定演变。美国主导的《跨太平洋伙伴关系协定》(TPP) 和美国欧盟《跨大西洋贸易和投资伙伴协定》(TTIP) 集中体现了这一转变的风向。奥巴马总统要求 TPP 美国谈判代表寻求达成“面向 21 世纪的协定,以新的方式解决既存的贸易关切”。 “TPP ?#20174;?#32654;国对亚太地区经济利益和经贸规则主导权的诉求,而 TTIP 则显示美欧携手强化在国际经贸规则以及全球治理中的主导。”美国为首的发达国家试?#32426;?#36807;这些大型区域自由贸易协定以及各类双边协定,在货物贸易、服务、投资、知识产权保护等方面进一?#35282;?#21270;和升级相关规则,并在国有企业、竞争政策、劳工标准、环境保护、企业社会责任等新的议题上形成新规则。虽然特?#21183;?#19978;台后,美国决定退出 TPP,但这不代表美国放弃了重塑全球经济治理规则的计划,只是改变了实现的路径和方式。

发达国家全球经济治理规则的发展与中国利益息息相关。美国总统奥巴马将TPP 视为美国战略重心重回亚洲的关键,将中国排除在这一协议谈判之外,也就是将中国排除在规则制定之外。奥巴马曾说:“当我们超过 95% 的潜在客户都居住在国外时,我们不能让中国这样的国家制定全球经济规则。” 欧盟贸易委员德古赫特也指出, TTIP 谈判的主要原因之一是应对中国等新兴经济体的崛起。 中国对二战后全球经济治理规则体系的形未能产生?#34892;?#24433;响,只能被动接受别人制定的规则。而今,作为世界第二大经济体和最大的发展中国家,中国对世界经济发展的贡献举世瞩目,理应获得规则制定的参与权和决策权,这不仅仅关系到中国自身利益,也关系到广大发展中国家的整体利益。

中国在全球经济治理规则体系变革中的角色和作用

作为负责任大国,中国在全球经济治理规则体系变革中应发挥建设性作用,担负着参与和变革的双重角色。


(一)全球经济治理规则体系的参与者




中国是经济全球化和多边体制的受益者,在一定程度?#31995;?#30410;于目前的全球经济治理规则体?#23548;?#20854;形成的全球经济秩序。虽然这一规则体系和秩序存在着很大的不公平不合理性,但有规则有秩序胜过无规则无秩序。在无政府状态的国际社会中,秩序是国家间关系的首要需求。并且,?#20013;?#22269;际经济规则体系是发展中国家和发达国家、大国和小国、强国和弱国在多边体系中博弈的结果,具有相当的均衡性,它为国际经济治理提供了一个可预测的稳定框架,不应被轻易抛弃或颠覆。中国自 80 年代以来,通过改革开放积极融入这一体系,特别是进入新世纪以后,中国更加深度地能动地参与到其中,体现了负责任大国的理性和成熟。由于?#20013;?#30340;国际经济治理规则事实上有利于大国和强国,从长远来看,它与中国国家利益的契合度将会越来越高,因此,中国无需另起炉灶,重新打造新的治理规则体系,而应对其善加利用。

另一方面,由于世界的权力中心、财富中心和发展驱动力正在发生转移, b 并且任何国家都无法独自解决全球化时代所产生的全球共同问题,?#35789;?#20869;心存在抵触,?#20013;?#27835;理规则体系的主导者们仍不得不日益接纳中国等新兴经济体。 2009 年,美国匹?#32570;?#23792;会上宣布, G20 峰会代替八国集团(G8) 峰会成为经济合作与协调的首要全球性论?#22330;?G20 已经逐渐成为全球治理体系的中心,而中国在其中扮演着核心角色。 “从 G8 到 G20 全球经济治理功能的转换,其核心意义在于从当年G8 ?#20999;?#21457;达国家掌控全球经济治理的决策权过渡到当今发达经济体与新兴经济体共同商讨应对全球经济问题的机制上来。” 国际货?#19968;?#37329;组织和世界银行在 2010年分别通过了份额和投票权改革方?#31119;?#20013;国份额?#26087;?#33267;两机构第三位,仅次于美日,而其他新兴经济体的份额和投票权也有相应增长。国际货?#19968;?#37329;组织还于2015 年 11 月决定将人民币纳入特别提款权货?#20381;?#23376;,?#20174;?#20986;人民币国际化的大步进展。在 WTO 多边贸易体制内,中国深度参与了多哈回合,成为由少数核心成员方组成的诸边磋商组成员。中国被?#20013;?#20840;球经济治理机?#24179;?#32435;的事实?#24471;鰨?#20013;国正在逐渐获得制定全球治理规则的发言权,我们应当更?#34892;?#22320;参与这一规则体系,使其为我所用。


(二)全球经济治理规则体系的变革者


虽然中国应当积极参与当下的全球经济治理规则体系,并加强相关的全球制度,但中国参与的目的并非简单维持现有体系,而应?#21592;?#38761;这一治理规则体系,使之更为公平合理,更能促进世界各国共同发展为目标。改革现有治理规则体系,是化解治理“失灵”现象的客观需要,也是实现中国国家利益的要求,同时还是实现全球各种类型国家特别是发展中国家发展的需要。中国作为世界第二大经济体,是解决全球性问题的无法回避的力量,但作为规则体系的后来者,不可避免地要受到既有体系的制约。国际货?#19968;?#37329;组织和世界银行改革既扩大了中国的份额和投票权,但又保持了美国的事实否决权,并使日本份额仍居于中国之前,这都表明发达国家既接纳又限制中国的意图。中国要推动全球体系变革,必须汇聚和引领新兴经济体和广大发展中国家,响应其利益和诉求。在此过程中,必须考虑和平衡中国作为发展中国家和世界大国的双重身份和独特利益。中国作为变革者的行动,可从两个层面展开。第一个层面是在现有的国际经济治理机制内争取变革,目前在主要国际金融组织、亚太经合组织、 G20 等机制下已有所进展。但变革涉及利益的重新分配,必然阻力重重,国际货?#19968;?#37329;和世界银行改革方案在 2010 年通过,但由于美国国会迟迟不履行国内批准程序,直至 2016 年该改革方?#35206;?#29983;效。因此,中国还需要通过另一个层面的行动,即在现有体系外促使变革。国际货?#19968;?#37329;组织和世界银行 2010 年改革方案被美国国会拖延期间,中国发起建立亚洲基础设施投资银行(亚投行),得到了亚欧国家甚至美国主要盟国的积极响应和参与,成功?#40644;?#20102;美国的阻挠和反对。这一事件被认为是促使美国最?#24352;?#20934; 2010 年改革方案的重要原因之一。

中国推动全球经济治理规则体系变革的理念

“全球治理体制变革离不开理念的引领”。 ?既有的全球经济治理规则体系是霸权体系下的治理,其制度框架更多地?#20174;?#30528;体系内发达国家尤其是霸权国的经济利益和偏好,“华盛顿共识”是治理的正统理念。华盛顿共识的要?#38469;?#22686;强经济自由化,建立以市场为导向的机制。这种理念本身并非错误,但在全球经济治理层面上,部分国家通过规则强制的方式,极端地强化市场导向,而弱化国家管理市场和提供公共产品的能力,造成发展中国家未能获得公平的发展机会。因此,全球经济治理规则体系的变革必须从理念层面转变着手。

党的十八大报告在谈及“促进人类和平与发展”问题时提出了“人类命运共同体?#22791;?#24565;,指出:“要倡导人类命运共同体意识,在?#38750;?#26412;国利益时兼顾他国合理关切,在谋求本国发展中促进各国共同发展,建立更加平等均衡的新型全球发展伙伴关系,同舟共济,权责共担,增进人类共同利益。” 2017 年 1 月 18 日,习近平主席在联合国日内瓦总部发表了题为《共同构建人类命运共同体》的主旨演讲,阐?#22303;?#20013;国对于构建人类命运共同体的观点和主张。他指出,让和平的薪火代代相传,让发展的动力源源不断,让文明的光芒熠熠生辉,是各国人民的期待,也是当代政治家应有的担当,中国主张通过构建人类命运共同体,实现共赢共享,实现人民的期待。他强调,联合国宪章明确的四大宗旨和七项原则,以及60 多年前万隆会议倡导的和平共处五项原则等国际关系演变积累形成的一系列公认的原则,应该成为构建人类命运共同体的基本遵循,应在主权平等、沟通协商的基础上推进国际法治和国际关系民主化。

“全球治理区别于传统的国内治理和国际治理之处,就在于其倡导人类整体论和共同利益论的本质。” 人类命运共同体的理念正契合全球治理的需要,也符合人类社会从冲突对抗走向求同存异、共生共荣的历史趋势。对于全球经济治理而言,人类命运共同体理念主要体现在以下方面:

(一)平等

平等是全球经济治理的基础。既往的全球经济治理规则体系更多的体现了发达国家的利益,特别是国际金融组织更被认为是富国俱乐部,发展中国家在制定经济治理规则方面?#25381;?#33719;得平等的待遇。在全球化时代,世界经济已经融为一体,各国的命运紧密相连。要改革全球经济治理规则体系,必须尽可能地体现国家间的平等,尊重每一个国家平等参与国际事务的权利,而不论其大小、强弱和贫富。实现平等的当务之急是“更好?#20174;?#19990;界经济格局新现实,增加新兴市场国家和发展中国家代表性和发言权,确保各国在国际经济合作中权利平等、机会平等、规则平等”。


(二)开放

全球经济治理应以开放为导向。世界经济是开放的,阻碍这种开放不仅不利于别国,也不利于自身。治理开放性的世界经济,必须以开放的方式建立和发展治理规则体系。?#25381;?#23454;现了治理理念、政策、机制开放,才能适应形势变化,使世界经济稳步发展,各国均从中受益。因此,应当坚持多边主义路径,“鼓励各方积极参与和融入,不搞排他性安排,防止治理机制封闭化和规则碎片化。” 过去的七国集团机制在本质上是以美国为中心的、按照西方标准选择并构建的、以《威斯特伐利亚和约》为基础的世界秩序,是处于联合国体系之外的管理全球经济的多边机制,这种治理机制具有显著的排他性和不合理性。G20机制在一定程度上克服了旧机制的封闭性,扩大了国际治理规则的参与?#27573;А?#22312;2016 年 G20 杭州峰会上,中国对话活动涉及?#36127;?#20840;部联合国会员国,充分体现了中国坚持的开放理念。


(三)合作

合作是全球经济治理的动力。全球化带来的全球共同问题,必须以全球合作的方式加以应对。上世纪 90 年代以来的历次金融和经济危机已经充分显示,只有各国合作应对挑战,才能更好地度过危机,促进本国经济发展,任何以邻为壑的方式?#38469;?#19981;可取的。在合作中,各国需要加强沟通和协调,?#23637;?#24444;此利益关切,共商规则,共建机制,共迎挑战。


(四)共享

共享是全球经济治理的目标。全球经济治理应为提升所有国家所有人的福利而进行,其成果应由全人类共享。在此问题上,经济治理规则的设定极为重要,涉及到国家间财富的再次分配,应寻求能?#36824;?#21450;所有国家的公平合理的方法,寻求利益共享,实现共赢目标。不能再?#26377;?#19968;家独大或者赢者通吃的旧方式。同时,应注重以发展实现共享,实现全球经济治理的增量利益,从而更多的带动发展中国家的经济发展。

中国参与全球经济治理规则体系变革的多重路径

实现全球经济治理规则体系变革路径有多种选择,可以交织综合运用。


(一)多边机制

全球性的经济治理规则通常需要具有普遍适用性,而此类规则特别是国际法规则需要经由主权国家的同意方能对其具有拘束力。因此,多边机制是产生全球经济治理规则的最?#23454;?#36884;径。就具体涉及的主体?#27573;?#32780;言,广义的多边机制还可以区别为全球性多边机制、区域机制和特定国家间的诸边机制,狭义的多边机制则仅指全球性多边机制。

全球性多边机制是形成国际经济治理规则的主要路径,当代全球性多边机制往往依托全球性国际经济组织而运作。在贸易领域体现为WTO,在货币金融领域则体现为国际货?#19968;?#37329;组织和世界银行集团。全球性多边机制容纳了最大多数的国家参与国际经济治理规则的制定并监督其运行,但具体到每个国家,其参与的程度以及话语权有着巨大差别。国际金融组织职能的实施以成员国认缴股本为条件,因此,如公司一般以股权决定投票权。虽然每一国家享有同等的基本票数,以体现国家平等,但基本票在总投票权中仅5.5%,影响甚微。美国在两大国际金融组织中一股独大,其借助决策规则,享有事实上的否决权。发达国家投票权比例至今仍远超合理?#27573;В?#20165;排名前十位以内的美、日、德、法、英、意六国拥有的投票权就达到 39.07%。在 GATT-WTO 体制内,非正式磋商机制——绿屋会议在谈判中发挥着重要作用。早期绿屋会议参与者基本限于发达国家,WTO 建立后发展中国家方才得以与会,核心成员稳定在 20 国以内。如果绿屋会议进展迟?#28023;?WTO 秘书长还会召集少数贸易大国先进行小?#27573;?#30923;商,达成共识后再提交绿屋会议?#33268;郟?#26368;后提交贸易谈?#24418;?#21592;会通过。因此,WTO 多边机制在运行中实质上是贸易大国特别是发达国家主导的。由于发展中国家强烈质疑国际经济治理规则制定程序的合法性,多边机制在朝着更多国家参与、更加民主的方向发展,但进展有限。在另一方面,全球性多边机制过于民主又会带来效率的损失,欧盟在坎昆会议失败后就质?#19978;中?#30340; WTO 规则制定机制过于民主化。

区域机制是全球多边机制的重要补充,在某种程度上,区域机制形成的规则是全球机制形成规则的先导。全球性多边机制由于涉及国家众多,达成一致意见并不容易,特别是不同区域和利益集团的国家之间诉求可能差别很大。但在同一区域或利益集团内部达成一致就相对容易许多,区域机制有助于扫除域内经济合作的?#20064;?#24418;成全球性多边规则发展的良好基础,这也是 WTO 多边贸易体制并不反对成员方之间达成自由贸易协定的原因。区域机制在形成全球经济治理规则中发挥着重要的引导作用,实际上代表了全球规则制定的自下而上路径。美国为首的发达国家之所以在 WTO 多边机制之外大力推进大型区域自贸协定谈判,正是基于自下而上塑造规则的考虑。

特定国家间的诸边机制主要存在于基于利益诉求、实力、体系重要性等因素而形成的国家集团内。经济合作与发展组织(OECD) 是此类诸边机制的典型代表,发达国家在这一组织?#25945;?#19978;能够协调彼此立场和政策,从而形成较集中的话语输出。以往的七国集团也是诸边机制的体现,但由于其在新时期的代表性缺失,越来越不能应对全球性问题的挑战,因此在全球经济治理中的重要性让位于二十国集团机制,但这一机制仍能发挥协调七大工业国经济治理政策的作用。中国参与的金砖国?#19968;?#21046;也属于诸边机制,其协调相关五国立场的功能已经有不少体现。

多边机制是中国参与全球经济治理规则体系变革的主战场,但就中国目前的实力、话语权而言,尚不能主导多边机制的发展。特别是全球性多边机制中,参与国家众多,利益格局纷?#22791;?#26434;,发达国家具有体制性优势,也有阻碍制度变革的利益需求,因此通过全球性多边机制推动变革的?#35759;?#24456;大。但发展中国家对既有的全球经济治理规则体系不满已久,迫?#34892;?#35201;全球性多边机制能够更注重其发展需求,这正与我们所主张的人类命运共同体理念相吻合,如果在具体制度和规则层面能够将这一理念?#34892;?#20307;现和落实,则必然获得发展中国家的积极响应和支持。在全球性多边机制中,中国应更?#34892;?#22320;利用 WTO 和国际金融组织等?#25945;ǎ?/span>在货物贸易非关税壁垒、农产品、开发援助等发展中国家反应强烈的议题上推动治理规则的变革发展。

区域机制和诸边机制应是中国推动体系变革的着力点。在区域或特定国家集团层面上,基于共同的利益诉求,更易于达成一致,也是中国话语权更易于发挥的舞台。在美国退出后, TPP 面临进退失据的局面,这正是中国促成区域经济合作的良机,也是引导塑造未来国际经济规则发展的重要时机。我们已经在大力推进 RCEP,但需要注意的是, RCEP 对现有规则的发展不足,因此?#40644;?#20215;为低水平的区域经济合作。这也许是符合中国当前利益的,但“在经济治理领域,主导

权部分体现为国家提供规则作为公共产品的能力”。如果中国不能提供具有公共产品性质的规则,则无法主导区域内的经济合作发展。 WTO 总干事阿泽维多对 2000 年以来的区域贸易协定进行总结,发现其中 50% 以上有投资规则以及政府采购、竞争、动?#21442;?#21355;生检疫、?#38469;?#36152;易壁垒、贸易防御措施、知识产权等内容,也有少量协议涉及环?#22330;?#21171;工标准和电子商务内容。?#27573;?#25193;展和标准提升成为区域贸易协定规则发展趋势。因此,中国应志存高远,吸收 TPP 中有益的规则,在区域合作层面设定具有一定前瞻性的贸易和投资规则,主导规则发展。


(二)双边机制

双边机制是国家间关系的最常见形态,通常而言,在双边机制下形成的规则只能?#38469;?#32532;约或协商的双方,而不能?#38469;?#20854;他国家。但双边机制所形成的规则如果得到各国的普遍遵循,相关国家对此形成了法律确信,则习惯法规则就产生了,从而可以?#38469;?#25152;有国家。对于大国而言,其经由双边机制达成的规则往往具有更强的示范作用,可以引领相关规则的发展。因此?#34892;?#22823;国十分注重双边实践,以期影响国际经济规则的发展,这也是一种自下而上、由点及面的全球经济治理规则形成方式。以美国为例,其自 1982 年开始制定双边投资协定范本,并定期修改,目前最新版本是 2012 年修订的。美国与他国谈判双边投资协定均以本国范本为基础,力争对方接受本国倾向的规则。经过几十年缔?#38469;导?#30001;于美国在双边谈判中的优势地位,美国所力推的一些规则已经获得了不少国家的接纳,如征收补偿标准、公平公正待遇等。特?#21183;?#19978;台后,美国退出 TPP,转而继续通过双边方式推行其所接受的自贸规则。

美国的做法为中国提供了良好的借鉴。在“一带一路?#26412;?#27982;合作中,中国与沿线国家的关系主要呈现为一种?#31181;帷?#36752;条式的关系,即以双边机制为主要形式。中国也已经与沿线国家达成了一些双边经济合作协定或意向,如中国和巴基斯坦、韩国、澳大利亚、新西兰、东盟的自由贸易协定,以及中国和埃及一带一?#26041;?#35774;合作谅解等,此外也存在一些双边投资协定。总体而言,中国与沿线国家双边协定?#24418;?#24418;成自身的特点,缺乏对规则的塑造和引导。中国应大力建设双边自由贸易协定网络,采取贸易—投?#39318;?#21512;型的缔约模式,逐渐升级既存的双边投资协定。在缔结双边自由贸易协定中,在充分考虑对象国实际情况之外,应明确我们自己?#38750;?#30340;规则体系的基本内涵和规范表?#20013;问劍?#24212;?#20174;?#32504;缪,积极考虑将环?#22330;?#21171;工、竞争、知识产权、政府采购等问题纳入条约,以适合中国以及其他发展中国家实际发展阶段的方式进行规定,以期在相关议题上形成自成一类的缔?#38469;导?#27169;式,以影响未来规则发展。


(三)单边机制

在国际经济治理规则形成过程中,单边机制是指一个国家单独制定规则并能够对其他国家产生重大影响,并为多数国家接受。这种单边主义做法的可行性一方面来自于一个国家在经济、?#38469;?#19978;的竞争优势和市场规模优势。基于这种优势地位,其他国家对单边主义做法将不得不接受。另一方面,?#25215;?#21333;边主义做法形成的规则具有很强的外部性,成为国际经济领域的公共产品,为其他国家所跟随和效?#38534;?#20363;如,反倾销规则最早出现在加拿大国内法中,由于其适应了各国对

不公平贸易行为的限制性需求,迅速得到仿效,成为通行做法,并在 1947 年被写入《关贸总协定》。美国 1930 年《关税法》第 337 节是针对不公平贸易做法的规定,从 1960 年代后期开始,为抵销货物贸易中的不利局面,并保护本国知识产权,美国开始大量运用第 337 节,所涉案件主要是知识产权案件,从而将贸易与知识产权保护进行了挂钩处理。 这种将贸易与知识产权挂钩的单边做法在乌拉圭回合多边谈判中被发达国家强推,最终 WTO 体系内纳入了知识产权保护的规则。

中国目前仍较难做到通过单边机制影响全球经济治理规则的发展,但在未来则并非?#25381;?#27492;可能性。中国是世界上人口最多的国家,经过 30 多年经济高速发展,成为世界第二大经济体,已经积累了巨量的财富。因此,由于中国市场规模巨大,在全球经济治理体系中存在重大影响,其国内措施影响未来全球规则有很大的空间。例如,在竞争领域,跨国公司的经营者集中行为,往往不能回避中国反垄?#29616;?#27861;机构的许可,否则将面临失去中国市场的风险,中国商务部曾否决了丹麦马士基公?#23613;?#27861;国达飞公司和瑞士地中海航运公司的班轮联营协议,显示出中国在此领域的重要性。我们应积极学习发达国家特别是美国在单边机制上的可取之处,充分发挥自身的优势和影响力。


(四)非政府层面的机制


全球治理不同于既往的国际治理之处在于其主体的多元化,非政府主体的参与已成为一大趋势,这在经济领域亦不例外。这些非政府主体主要涉及跨国公?#23613;?#38750;政府组织等。“跨国企业在围绕全球治理的规模和?#23548;?#30340;议程设置上具有重要影响力,能?#36745;?#19981;同领域里提供公共产品服务。” 在?#33268;?#20840;球经济治理问题时,国家政府和国际组织越来越重视跨国公司等工商界人士的意见,在一些定期举行的经济治理全球论坛中往往附加工商领导人会议,如 G20 工商峰会、亚太经合组织工商领导人峰会等。在 2017 年 5 月德国柏林 G20 工商峰会上,与会各国工商界人士与政界人士、非政府和国际组织代表共同?#33268;?#20102;贸易投资、数字化、能?#30784;?#27668;候变化、金融增长、就业、中小企业和反腐败等众多议题,并向二十国集团正式递交政策建议,反对一?#34892;问?#30340;保护主义并坚定不移地支持自由贸易,支?#33268;?#23454;巴黎协定遏制气候变化,在世界?#27573;?#20869;为投资和增长创造更好的框架条件。涉及经济、商业的非政府组织在全球经济治理中也同样发挥着重要作用。例如,总部在巴黎的国际商会是全球最重要的商人行业组织,对于商业规范的编纂具有重要的领导和组织作用,其主持编纂的《国际贸?#36164;?#35821;解释通则》是国际货物贸易不可或缺的规则,而《跟单信用证统一惯例》、《托收统一规则》则是贸易支付的基本规则。再如,国际海事委员会是海事海商领域最重要的国际商人组织,参与了大量海事商业规范的编纂,其最近的工作成果是受联合国国际贸易法委员会委托起草的《联合国全程或部分海上国际货物运输合同公约》(鹿特丹规则)。自由贸易协定的发展之所以纳入环?#22330;?#21171;工保护等内容,也与该领域的非政府组织的积极推动有着密不可分的关系。

由于中国自身的社会治理模式,国内社会组织的发展较为落后,影响力?#30001;?span style="letter-spacing: 0px;box-sizing: border-box;">至国际舞台者更少。不过,伴随着跨国经济活动的发展,中国企业已经开?#23478;?#35782;到影响规则的重要性,也有为全球经济发展提供公共产品的意愿。如马云在 2016年博鳌亚洲论坛和杭州二十国集团工商峰会上提出的 eWTP(世界电?#29992;?#26131;平台)设想,不仅仅涉及到交易?#25945;?#30340;建设,还涉及到交易规则的确立。如果这一计划得到?#34892;?#23454;施,可能是中国企业塑造全球经济治理规则的开端和?#29420;?/span>


中国在全球经济治理中的作用与日俱增,对全球经济治理规则的影响也必然越来越大。明确治理规则体系变革的目标,在人类命运共同体理念下考虑国际社会特别是发展中国家的共同利益,将有利于争取最大多数的支持。中国作为后起大国,在?#38750;?#33258;身利益,变革全球治理规则体系的过程中,应当与历史上的霸权国家有所区别,为世界和人类做出自己特有的贡?#20303;?/span>


注:

1囿于公众号篇幅限制,文章注释从略;

2封面图片来自网络。

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